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　　我國已明確了機(jī)場 “公共性”的屬性，但是，機(jī)場的所有權(quán)被下放給地方的同時(shí)沒有明確地方政府應(yīng)該履行的社會(huì)公共服務(wù)職責(zé)，這就亟待梳理機(jī)場該定位下的權(quán)利和責(zé)任——如投資、管理以及公共服務(wù)責(zé)任的承擔(dān)主體?？傮w來說，對于企業(yè)為“公共性”建設(shè)付出的成本，政府需要給機(jī)場一定的資金支持、實(shí)際的管理權(quán)限，以保證資源整合和協(xié)調(diào)的高效統(tǒng)一。此外，政府還可以通過空間和時(shí)間兩個(gè)維度的補(bǔ)償進(jìn)行平衡，使機(jī)場的公共服務(wù)和收益性服務(wù)得到共同發(fā)展。

　　目前，機(jī)場建設(shè)的“政府投資、政府所有”情況較為普遍，具體區(qū)分為中央政府所有、地方政府所有和國家與地方政府共有3種情況。歐洲主要城市，如巴黎、倫敦、都柏林、斯德哥爾摩、哥本哈根和馬德里的機(jī)場原來都是國有的。歐洲以外的許多機(jī)場，如位于東京、新加坡、曼谷、悉尼的機(jī)場，也是如此。在美國，地方政府擁有大多數(shù)機(jī)場，英國的地方機(jī)場也大多由地方政府所有。還有一些市場的所有權(quán)屬于國家和地方政府共有。如阿姆斯特丹機(jī)場為荷蘭政府（76%）以及阿姆斯特丹市政府（22%）和鹿特丹市政府（2%）共同擁有。另一個(gè)典型的例子是位于法國和瑞士交界處的巴塞爾—牟羅茲機(jī)場，為瑞士和法國政府共同擁有。

　　2003年以前，我國機(jī)場均為中央政府所有。按照國家的總體發(fā)展思路和統(tǒng)一規(guī)劃運(yùn)營，2003年，中國開始對機(jī)場進(jìn)行屬地化改革，機(jī)場的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)由中央政府下劃至地方政府管理、運(yùn)營。機(jī)場的屬地化改革破解了機(jī)場發(fā)展的困局，實(shí)現(xiàn)了投資、管理、收益、交通規(guī)劃的有序進(jìn)行。然而，屬地化發(fā)展10年，依然遺留了不少問題。在十八屆三中全會(huì)后全面深化改革的東風(fēng)下，地方航空產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展將是趨勢，具體包括：政管一體化、干支線的一體化、航空產(chǎn)業(yè)鏈一體化三大發(fā)展問題。其中，政管一體化是第一步。

　　以河南為例，為促進(jìn)全省航空運(yùn)輸業(yè)全面、協(xié)調(diào)、快速、健康發(fā)展，2010年2月8日，河南省民航發(fā)展建設(shè)委員會(huì)辦公室正式成立。省民航辦的成立，對貫徹實(shí)施河南省委、省政府民航優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、推動(dòng)全省綜合交通樞紐建設(shè)具有重要意義，在規(guī)劃保障、政策扶持、整合資源、保稅物流以及區(qū)港聯(lián)動(dòng)等方面起到了重要作用。成立河南民航辦，推動(dòng)了政管一體化發(fā)展，使河南民航與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成良好合力，在航空主業(yè)客貨吞吐量與區(qū)域經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值增長上，實(shí)現(xiàn)了同步跨越式發(fā)展。2013年上半年，鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)生產(chǎn)總值完成102.5億元，同比增長41%；地方公共財(cái)政預(yù)算收入8億元，同比增長131%；民航旅客吞吐量完成593萬人次，同比增長5.5%；貨郵吞吐量完成7.9萬噸，同比增長31.5%。

　　目前，我國機(jī)場普遍面臨著責(zé)權(quán)不對等的問題，因此制約了屬地化改革后機(jī)場的進(jìn)一步建設(shè)與發(fā)展。2009年頒布的《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》中明確指出：“民用機(jī)場是公共基礎(chǔ)設(shè)施。各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，鼓勵(lì)、支持民用機(jī)場發(fā)展，提高民用機(jī)場的管理水平。”同時(shí)，民航局局長李家祥也指出：“機(jī)場作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，具有公益性和收益性的雙重特征。”然而，《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》在規(guī)定機(jī)場定位的同時(shí)，并沒有出臺(tái)與其定位相匹配、更具可操作性的相關(guān)管理辦法來規(guī)范機(jī)場屬地化改革后各地政府對機(jī)場建設(shè)與發(fā)展的管理辦法。

　　《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》已明確了機(jī)場的本身屬性，但沒有對機(jī)場管理機(jī)構(gòu)做出定性。而國外或地區(qū)機(jī)場在明確定位的基礎(chǔ)上建立了與定位相匹配的責(zé)權(quán)關(guān)系，由此，各機(jī)場產(chǎn)業(yè)政策清晰、管理方式明確、體制機(jī)制順暢，呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢。筆者認(rèn)為，機(jī)場定位清晰，建立與機(jī)場屬性相匹配的責(zé)權(quán)關(guān)系，理清政府與機(jī)場投資運(yùn)營的關(guān)系是機(jī)場行業(yè)發(fā)展的必要前提。

　　若將機(jī)場定位為“公益性”，可借鑒美國模式。其機(jī)場是不以盈利為目的、為社會(huì)提供公益服務(wù)的公共產(chǎn)品，是城市基礎(chǔ)設(shè)施。機(jī)場建設(shè)資金由政府承擔(dān)，地方政府可通過發(fā)行債券來籌集資金，以后再由財(cái)政統(tǒng)一安排償還。機(jī)場管理機(jī)構(gòu)是依托于政府的事業(yè)化機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定機(jī)場的發(fā)展規(guī)劃、運(yùn)營等日常事務(wù)。機(jī)場運(yùn)營的資金來源主要靠起降費(fèi)、機(jī)場內(nèi)的商業(yè)招租費(fèi)，也可以向旅客和承運(yùn)人收取一些地方規(guī)定的稅費(fèi)。社會(huì)效益作為機(jī)場的主要考核指標(biāo)。

　　若將機(jī)場定位為“收益性”，可借鑒日本、香港模式。機(jī)場在保障公益性的基礎(chǔ)上，追求收益的最大化。機(jī)場初期建設(shè)、后期擴(kuò)建資金由政府承擔(dān)，可按照機(jī)場的不同規(guī)模進(jìn)行劃分，由中央和地方政府劃分比例分別承擔(dān)。機(jī)場管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)機(jī)場的實(shí)際運(yùn)營和收益管理。通過航空主營收入以及靈活的商業(yè)運(yùn)作，如特許經(jīng)營權(quán)和土地投資等方式，在維護(hù)機(jī)場正常運(yùn)營的同時(shí)實(shí)現(xiàn)機(jī)場盈利。經(jīng)濟(jì)效益作為機(jī)場的主要考核指標(biāo)，機(jī)場運(yùn)營虧空由機(jī)場執(zhí)行承擔(dān)。